No início de cada novo exercício financeiro, como este de 2026, torna-se recorrente dúvidas práticas quanto à execução orçamentária de contratos administrativos.
Inclusive, me deparei, ontem, com a seguinte situação: houve empenho regularmente emitido no final de 2025, mas o bem/serviço não foi entregue/prestado até o encerramento do exercício. Ainda assim, existe obrigação de pagamento por parte da Administração apenas porque emitido? A virada do exercício vincula o pagamento?
Embora a questão pareça simples à primeira vista, a resposta exige a compreensão do funcionamento da despesa pública, dos seus estágios e das regras que disciplinam o encerramento do exercício financeiro. É justamente esse o ponto que pretendo esclarecer ao longo deste artigo.
1. Os três estágios da despesa pública
Inicialmente, cumpre esclarecer que a despesa pública divide-se em três estágios, quais sejam:
- Empenho;
- Liquidação; e
- Pagamento.
Cada um desses estágios possui função própria e consequências jurídicas específicas, sendo incorreto confundi-los ou tratá-los como equivalentes.
As regras relativas ao empenho encontram-se nos arts. 58 a 61, da Lei Federal nº 4.320/1964, que institui as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos Entes Federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Nos termos do art. 58, o empenho é definido como:
“o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não do implemento de condição”.
Em termos práticos, o empenho é o ato administrativo que reserva (destaca) determinado valor da dotação orçamentária, vincula esse valor a uma finalidade específica e permite o controle da despesa pública.
Trata-se, portanto, de instrumento de programação, controle e responsabilidade fiscal, e não, por si só, de autorização automática para pagamento.
2. Condições para a emissão do empenho e responsabilidade fiscal
A própria Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), reforça o caráter responsável do empenho.
Nos termos do art. 16, §4º, a emissão do empenho exige, previamente:
- a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a despesa será executada e nos dois subsequentes; e
- a declaração do ordenador da despesa de que o gasto é compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Isso demonstra que o empenho não é um ato isolado, mas parte de um sistema de planejamento e controle do gasto público.
3. Quando o pagamento se torna obrigatório
O ponto de virada ocorre no segundo estágio da despesa: a liquidação.
A liquidação é o momento em que a Administração:
- verifica a entrega do bem, a prestação do serviço ou a execução da obra;
- confere a conformidade do objeto com o contrato;
- reconhece a existência do fato gerador da obrigação.
Quando há empenho + liquidação, o pagamento deixa de ser facultativo e passa a ser juridicamente obrigatório, pois a contrapartida já foi realizada pelo particular.
O problema – e a complexidade – surge quando o exercício financeiro se encerra, em que o empenho foi regularmente emitido, não houve liquidação até 31 de dezembro (ou seja, não houve a contraprestação do particular de entrega/prestação do bem/serviço e o exercício financeiro se encerra, dando início a um novo ano.
Nesse cenário, entra em cena o regime dos Restos a Pagar, disciplinado pelo art. 36, da Lei Federal nº 4.320/1964, que define como Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o fim do exercício.
4. Restos a Pagar: processados e não processados
A legislação distingue:
- Restos a Pagar Processados: quando a despesa já foi liquidada. Aqui, o direito ao pagamento está consolidado.
- Restos a Pagar Não Processados: quando não houve liquidação, ou seja, o bem não foi entregue ou o serviço não foi prestado até o encerramento do exercício.
Essa distinção é decisiva para responder à pergunta central do artigo, qual seja do empenho do ano anterior gerar direito ao pagamento
A possibilidade de manutenção ou anulação do empenho após o encerramento do exercício financeiro depende, em grande medida, da regulamentação específica de cada ente federativo, normalmente estabelecida por meio de decreto anual de encerramento do exercício.
Esses atos normativos disciplinam os prazos para emissão de empenhos, as condições para sua inscrição em Restos a Pagar e as hipóteses de anulação. Via de regra, o empenho que não é regularmente inscrito em Restos a Pagar é automaticamente anulado ao final do exercício, não produzindo efeitos no exercício seguinte, justamente porque não houve a constituição válida da obrigação nem a preservação do vínculo orçamentário.
Mas, se inscrito em Restos a Pagar, a resposta pode, ainda, variar conforme o caso:
- Se houve liquidação, ainda que o pagamento ocorra no exercício seguinte, o direito ao pagamento existe e deve ser respeitado.
- Se não houve liquidação, o simples fato de existir um empenho não gera, automaticamente, direito ao pagamento. É preciso que ele tenha sido inscrito em Restos a Pagar, além da comprovada execução do objeto no exercício seguinte. Também é importante que subsista o interesse público na continuidade da despesa e que haja suporte orçamentário e contábil para o seu adimplemento. Na falta desses elementos, o empenho pode ser anulado por razões de ordem contábil, como a inexistência de rubrica ou saldo suficiente.
Nos Restos a Pagar Não Processados, não há obrigação material consolidada, pois o fato gerador da despesa não se aperfeiçoou.
5. Conclusão
Empenho não é sinônimo de pagamento.
O direito ao pagamento surge com a liquidação da despesa, e não com a simples emissão do empenho. Quando o exercício financeiro se encerra sem que haja liquidação, o empenho ingressa no regime dos Restos a Pagar, podendo ou não gerar obrigação futura, a depender de sua natureza.
Por essas razões, a análise da existência – ou não – de obrigação de pagamento a partir de empenhos emitidos em exercício anterior não comporta soluções automáticas ou generalizações.
Cada situação deve ser examinada à luz da execução do objeto, do interesse público envolvido e da conformidade orçamentária e contábil da despesa.
Diante da complexidade do tema e dos riscos jurídicos associados, a consulta à assessoria jurídica qualificada mostra-se medida prudente e recomendável, tanto para à Administração quanto para os particulares que contratam com o Poder Público.
